Антон Данилов-Данильян и Симон Кордонский, работавшие в Администрации Президента РФ, не понаслышке знают, как функционирует система государственного управления. На 49-ом заседании диспут-клуба «Узлы экономической политики», которое Ассоциация независимых центров экономического анализа (АНЦЭА) провела на минувшей неделе, эксперты высказали свои суждения о механизмах принятия государственных решений. Суждения неоднозначные, и с ними, возможно, согласятся не все.
Справка STRF.ru: …
Антон Данилов-Данильян и Симон Кордонский, работавшие в Администрации Президента РФ, не понаслышке знают, как функционирует система государственного управления. На 49-ом заседании диспут-клуба «Узлы экономической политики», которое Ассоциация независимых центров экономического анализа (АНЦЭА) провела на минувшей неделе, эксперты высказали свои суждения о механизмах принятия государственных решений. Суждения неоднозначные, и с ними, возможно, согласятся не все.
Справка STRF.ru:
Данилов-Данильян Антон Викторович, председатель Экспертного совета Общероссийской общественной организации «Деловая Россия». В 1997-2004 годах работал начальником Экономического управления Администрации Президента РФ, кандидат экономических наук
Председатель экспертного совета «Деловой России» Антон Данилов-Данильян акцентировал внимание на том, как готовятся и реализуются государственные решения. Именно здесь, по его мнению, лучше всего виден кризис государственного управления. Он обнаруживается уже на этапе замыслов и проявляется в разрыве между декларируемым в посланиях президента, разного рода стратегиях и оперативным решениям вопросов. За текучкой, «тушением пожаров», или, как принято теперь говорить, ручным управлением забываются ранее принятые стратегические решения. Более того, «большинство решений текущего рода не исходит из каких-то стратегических решений», утверждает Данилов-Данильян.
По его словам, многие чиновники высокого ранга «ориентируются на принятие таких решений, которые им дадут мгновенные дивиденды» или позволят «получить какой-то популистский навар».
Как готовятся решения
Ещё одна черта, отмеченная бывшим чиновником, — это искусственное возведение административных барьеров и зарегулированность. «Для того чтобы прошло то или иное государственное решение, очень часто надо сначала создать невыносимые условия для определённого контингента», а потом их «доблестно преодолевать». К тому же органы власти «пытаются регулировать абсолютно всё».
На втором этапе подготовки государственных решений — при их нормативном оформлении — всё большее распространение, по мнению Данилова-Данильяна, «получает аутсорсинг». Если раньше федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) сами готовили проекты правительственных постановлений, законов, то сейчас эта функция всё чаще передаётся на исполнение иным структурам, причём в проектах нормативных актов, по наблюдениям эксперта, содержится всё больше и больше отсылочных норм. Иначе говоря, «ссылки на будущие государственные решения нижестоящего уровня: в указах президента или законах — на постановления правительства, в постановлениях правительства — на решения
3db9
федеральных органов исполнительной власти (министерств и ведомств)». Данилов-Данильян называет это «матрёшечной структурой». Как следствие — требуется всё больше дополнительных актов к тем, что разрабатываются.
В последние десятилетия любимым занятием чиновника стало «размазывание ответственности». Когда он не хочет брать на себя ответственность, найдёт тысячу ухищрений и сделает так, чтобы то или иное решение не было принято. Например, инициирует письмо некой организации, которое якобы против готовящегося решения по веским причинам, и запустит проект «на перевизирование», то есть на второй круг. Или в обмен на согласование проекта нормативного акта из другого ведомства попросит согласовать свой проект.
На третьем этапе — экспертизе уже подготовленных документов — тоже не всё в порядке. «Если вы имеете возможность манипулировать составом экспертов, то можете получить нужные вам результаты», — отмечает Данилов-Данильян. Попасть в общественные советы, образующиеся при федеральных органах исполнительной власти в соответствии с решениями президента и премьера, весьма непросто. Самым авторитетным общественным организациям, по словам председателя экспертного совета «Деловой России», в лучшем случае удаётся провести в них одного представителя.Нагромождение завалов
На этапе реализации принятого решения обнаруживается, что «очень часто нет обеспечительных мер, то есть не разработаны к сроку отсылочные документы, или происходит искусственное затягивание их разработки». Но уж если требуется подготовить план по реализации принятого документа, то в него, как отмечает эксперт, «набивается такое количество мероприятий», что оно «лишь отвлекает исполнителей от реализации соответствующих идей».
У исполнителей принятого решения (закона, федеральной целевой программы и пр.) — предпринимателей или других лиц — возникает немало проблем. В частности, им приходится ежемесячно заполнять гигантскую отчётную форму, что существенно сокращает время на реализацию решения.
Что происходит на этапе контроля за реализацией решения? Если чиновники не хотят его воплощать в жизнь, они начинают готовить пухлые отчёты. В результате орган, который должен оценивать качество исполнения нормативных актов, оказывается заваленным избыточной информацией, что затрудняет процесс контроля. Но, оказывается, то или иное решение можно освободить от контроля. Достаточно внести предложение, например, об усовершенствовании содержащихся в нормативном акте мер и подписать у большого начальника. Если он ставит на вашей бумаге отметку «согласен», то соответствующее управление госструктуры снимает с контроля принятое решение, находящееся в зоне вашей ответственности.
Рассказав об основных изъянах государственного управления, Антон Данилов-Данильян приходит к выводу о его «системном кризисе». Как он полагает, чиновник «сейчас по определению против любых новаций в государственном управлении». А борьба с коррупцией, утверждает эксперт, — «это в нынешних условиях лишь усиление системного кризиса», поскольку чиновник вообще боится за что-либо браться. Сказывается и предвыборный ступор.
Эксперт констатирует, что «правильные реформы, задуманные умными людьми … в ходе своей реализации превращаются в контрреформы». В качестве примеров он приводит административную и пенсионную реформы, введение единого социального налога. И утверждает, что задачи «предотвращения деградации государственных и общественных институтов» не только не решены — завалы лишь нагромождаются.
«Система всё более усложняется и становится неработоспособной. Она входит в ступор», — констатирует эксперт, причём ручное управление, по его мнению, не работает.
Господин Данилов-Данильян описывает пороки, многие из которых были присущи государственному управлению ещё во времена Салтыкова-Щедрина. Не преуспев в борьбе с ними на посту тверского губернатора, он покинул государеву службу и написал несколько сатирических произведений, в том числе «Историю одного города».
С тех пор мало что изменилось. Это подтвердил заведующий проектно-учебной лабораторией муниципального управления ГУ-ВШЭ Симон Кордонский. По его мнению, в нашей стране, начиная с петровских реформ, «периодически происходят одни и те же вещи, одни и те же события, меняющиеся по форме и по персоналиям, но совершенно одинаковые по содержанию». Эксперт утверждает, что благие намерения чиновников «упираются в полное непонимание того, как устроена наша страна», в которой испокон веков превалировала идея социальной справедливости.Справка STRF.ru:
Кордонский Симон Гдальевич , заведующий проектно-учебной лабораторией муниципального управления ГУ-ВШЭ. В 2000-2004 годах работал начальником Экспертного управления Администрации Президента РФ, кандидат философских наук
Симон Кордонский считает, что распределение ресурсов происходит «пропорционально априори определённым значениям некоторых социальных групп» — сословий. Сословная система существовала, по его мнению, и в имперские, и в советские, и в пореформенные времена. Новые постсоветские сословия — жёстко ранжированные, с внутренней иерархией.Засилье чиновников
В административно-территориальном устройстве России эксперт выделил федеральный, окружной уровни, уровень городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), уровень регионов и четыре муниципальных уровня: уровень городских округов, муниципальных районов, городских поселений и поселений сельских. Наиболее интересен, с точки зрения Кордонского, окружной уровень. Кроме федеральных (административно-политических) округов, он насчитал ещё примерно 80 типов округов и, соответственно, 80 типов чиновников: «Это военные округа нескольких родов войск — не только те, которые сейчас преобразуются в командования. Есть ещё округа противовоздушной обороны, пограничные округа и множество других. Есть округа внутренних войск, они сейчас называются оперативно-территориальными командованиями внутренних войск и совпадают в границах с административно-политическим делением. Округа Минприроды — по меньшей мере, четыре типа. Округа Ростехнадзора — бывшие горные округа». Представительства этих округов с огромным количеством чиновников расположены на территориях городских поселений, городских округов.
В Тюменской области эксперт насчитал 50 разных контор, а в самой Тюмени — 82 конторы, которые «никак не соотносятся с губернатором или с муниципалитетом». Они существуют для перераспределения выделяемых из федерального бюджета ресурсов в муниципальный бюджет. Симон Кордонский привёл пример Новосибирского Академгородка, где был создан технопарк. На него, естественно, были выделены деньги из федерального бюджета. Мэрия Новосибирска была вынуждена потратить 80 процентов отпущенных денег на ремонт устаревших водопроводных и канализационных сетей.
Вертикальная сословная иерархия компенсируется, как считает Кордонский, горизонтальными связями между чиновниками разных министерств и ведомств, находящихся на уровне муниципалитетов.Сословное неравенство
«У нас есть три вида службы — государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба. Государственная гражданская служба выделяет три вида служения внутри себя: федеральные служащие, региональные служащие и дипломаты», — поясняет Симон Кордонский. В военной службе восемь видов служения, в правоохранительной — девять. По каждому из видов государственного служения есть отдельные законы. В каждом законе прописаны преференции для людей, принадлежащих к этому сословию. При конституционно декларируемом социальном равенстве «законы о государственных служениях, вводя преференции, фиксируют социальное неравенство, сословное неравенство», полагает бывший чиновник.
Симон Кордонский различает «публичную процедуру формирования бюджета и непубличную процедуру распределения бюджета на обеспечение деятельности какой-либо службы», а также «процедуру взимания сословной ренты». Так, гаишникам, по его мнению, мы платим вовсе не за нарушения — таким образом мы фиксируем своё подчинённое сословное положение в рамках жёсткой сословной иерархии. «При такой социальной организации говорить о коррупции в принципе нельзя, — убеждён эксперт. — То, что происходит, — это не коррупция, а взимание сословной ренты в рамках того социального устройства, социальной структуры, которая навязана властью для обеспечения социальной справедливости».Реформы или не реформы?
Власть, по словам Кордонского, чрезвычайно последовательна в своих реформаторских устремлениях. Начиная с 2002 года, сословная система создавалась фактически заново. Ликвидируются унаследованные от Советского Союза сословные структуры, в частности бюджетники, которые представляют собой «сословие людей, занятых выполнением государственных социальных обязательств в области образования, науки, культуры и здравоохранения». Поскольку государство, как считает эксперт, пытается отказаться от выполнения советских социальных обязательств, то и сословие бюджетников ему ни к чему.
Реформа бюджетных учреждений, по мнению Симона Кордонского, «в конечном счёте должна перевести социальные услуги на рынок и освободить государство от выполнения несвойственных ему функций».
Постепенно набирает обороты реформа административно-территориального деления, созданы федеральные округа. «Если чиновники и политики придут к консенсусу, то регионам, как уровням деления, уготована достаточно печальная участь, — полагает заведующий лабораторией ГУ-ВШЭ. — Они совершенно лишние в нашей сегодняшней социальной организации».
Не все происходящие изменения следует считать реформами. То, что было до «чубайсовской финансовой стабилизации», Симон Кордонский называет «приспособлением к меняющейся ситуации». Это относится и к так называемым реформам Гайдара. «Никаких реформ команда Гайдара не делала, — утверждает участник тех событий. — То, чем занимался Гайдар, было оперативным управлением в условиях всеобщего дефицита. Это была вынужденная мера».Кризис системы государственного управления, по мнению Симона Кордонского, существует, если рассматривать её с внешней точки зрения — экономической или политической науки. Если смотреть на систему изнутри, глазами чиновников, то никакого кризиса нет.
К сожалению, реформирование системы государственного управления не привело к тем результатам, на которые могло бы рассчитывать общество. Многое осталось по-прежнему. Появились новые пороки, появились новые возможности у нечистых на руку людей. Мы пока что не знаем, удастся ли нынешним властям преодолеть или хотя бы минимизировать воздействие тех негативных факторов, которые мешают любым начинаниям и сводят на нет все попытки модернизации общественного устройства. Решение проблемы возможно, но сомневаюсь, что нынешних усилий власти достаточно.
.fileattach{margin-top:0;padding-top:0;font: 11px Arial;} Приложения:
Стенограмма дискуссии Диспут-клуба Ассоциации независимых центров экономического анализа «РЕФОРМА СЕКТОРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ФАКТОРЫ КРИЗИСА», doc (116 Kb)